Il 21 luglio 1978 il governo guidato da Giulio Andreotti approvò un nuovo provvedimento di amnistia e indulto per i reati commessi entro il 31 dicembre 1977. La misura completò il proprio percorso con il decreto del presidente della Repubblica del 4 agosto 1978, numero 413, e interessò soprattutto i reati meno gravi, prevedendo l’estinzione di alcuni illeciti e la riduzione delle pene già inflitte. Le stime dell’epoca indicavano circa ottomila possibili beneficiari.
Amnistia e indulto sono due strumenti diversi. L’amnistia estingue il reato e può interrompere tanto il procedimento penale quanto l’esecuzione della condanna. L’indulto, invece, non cancella il reato, ma condona in tutto o in parte la pena. Entrambi rappresentano atti di clemenza dello Stato, ma producono effetti giuridici differenti.
Il provvedimento del 1978 venne approvato in uno dei momenti più difficili della storia repubblicana. L’Italia era attraversata dal terrorismo, dalla violenza politica e dalle tensioni degli anni di piombo. Pochi mesi prima, il 9 maggio, era stato ritrovato il corpo di Aldo Moro, rapito e assassinato dalle Brigate Rosse. Per evitare che la clemenza apparisse come un cedimento nei confronti dell’eversione, i reati più gravi legati al terrorismo e alla criminalità organizzata vennero esclusi o sottoposti a limiti particolarmente severi.
L’amnistia e l’indulto del 1978 non furono tuttavia un’eccezione. Nei primi decenni della Repubblica questi strumenti vennero utilizzati con notevole frequenza per alleggerire le carceri, ridurre il carico dei tribunali e chiudere procedimenti relativi a reati di modesta gravità.
Il primo grande precedente fu l’amnistia del 22 giugno 1946, conosciuta come amnistia Togliatti, dal nome del ministro della Giustizia Palmiro Togliatti. Il provvedimento aveva l’obiettivo di favorire la pacificazione nazionale dopo il fascismo, l’occupazione tedesca e la guerra civile, ma finì per beneficiare anche numerosi esponenti e collaboratori del regime. Per alcuni fu una scelta necessaria per chiudere la stagione delle vendette; per altri rappresentò una rinuncia troppo ampia a perseguire le responsabilità del fascismo.
Un nuovo provvedimento generale arrivò il 23 dicembre 1949, anche nel clima di riconciliazione legato al Giubileo del 1950. Seguì quello del 19 dicembre 1953. Negli anni Cinquanta amnistia e indulto erano ormai considerati strumenti quasi ordinari per limitare il sovraffollamento carcerario e smaltire i procedimenti accumulati.
La stessa impostazione accompagnò i provvedimenti dell’11 luglio 1959 e del 24 gennaio 1963. Altre misure generali vennero adottate il 4 giugno 1966 e il 25 ottobre 1968. La loro frequenza mostrava un limite strutturale della giustizia italiana: invece di risolvere stabilmente la lentezza dei processi e la carenza degli istituti penitenziari, lo Stato interveniva periodicamente con provvedimenti straordinari.
Il ciclo proseguì con l’amnistia e l’indulto del 22 maggio 1970 e con quelli del 22 dicembre 1973. Il provvedimento del 1978 si collocò quindi all’interno di una lunga tradizione, pur distinguendosi per il delicato contesto politico e per la necessità di escludere dalla clemenza i reati connessi al terrorismo.
Dopo il 1978 vennero approvati altri provvedimenti generali il 18 dicembre 1981 e il 16 dicembre 1986. Anche in questi casi l’obiettivo era ridurre il numero dei detenuti e alleggerire il lavoro della magistratura, mentre il sistema giudiziario e penitenziario continuava a mostrare problemi irrisolti.
Il 1990 segnò l’ultima grande stagione della clemenza prima della riforma costituzionale. Il 12 aprile venne concessa un’amnistia per numerosi reati, mentre il 22 dicembre fu approvato un indulto separato. La ripetizione di queste misure suscitava ormai forti critiche, perché poteva diffondere l’idea che una condanna non sarebbe stata necessariamente eseguita fino in fondo.
Nel 1992 venne quindi modificato l’articolo 79 della Costituzione. Da quel momento amnistia e indulto avrebbero dovuto essere approvati dal Parlamento con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, sia nella votazione dei singoli articoli sia in quella finale. La nuova procedura rese molto più difficile raggiungere l’accordo politico necessario.
Nel 2003 fu introdotta una sospensione condizionata dell’esecuzione della pena, soprannominata “indultino”, che però non costituiva tecnicamente un vero indulto. L’ultimo grande provvedimento generale della storia repubblicana resta quello approvato il 31 luglio 2006. L’indulto condonò fino a tre anni di pena per i reati commessi entro il 2 maggio dello stesso anno, escludendo delitti particolarmente gravi come terrorismo, mafia, violenza sessuale e sequestro di persona. La misura ridusse rapidamente la popolazione carceraria, ma venne contestata perché applicata anche a numerosi reati economici e contro la pubblica amministrazione.
Dal 1946 al 1990 amnistia e indulto furono dunque strumenti ricorrenti della politica italiana. Dopo la riforma costituzionale del 1992 divennero invece misure eccezionali, approvabili soltanto con un consenso parlamentare molto ampio. Il provvedimento del 21 luglio 1978 rappresenta una tappa importante di questa storia: offrì un sollievo immediato a carceri e tribunali, ma confermò anche come la clemenza venisse spesso utilizzata per rinviare la soluzione dei problemi strutturali della giustizia italiana.
